Projet Chorus : tout se passe aussi mal que prévue

Première cible : une gouvernance trop technique

En substance, les obus de la Milolf se concentrent sur trois cibles. Primo, la gouvernance du projet, accusée d'être trop technique. "Plusieurs ministères ont indiqué à la Mission (la Milolf, ndlr) que le fait que le COS (le comité d'orientation stratégique de Chorus, càd. l'organe de gouvernance, ndlr) se réunisse moins fréquemment qu’en début de projet place l’AIFE (Agence pour l’informatique financière de l’Etat, qui pilote le chantier au quotidien, ndlr) en situation d’interlocuteur unique des ministères et accroît la tendance aux relations bilatérales. Au sein du COS, la présentation des choix sous un angle exclusivement technique ne facilite par la compréhension des enjeux", indique le rapport. Et de citer ce qu'il qualifie "d'exemple le plus parlant" de cette prise en compte insuffisante des aspects organisationnels du projet, à savoir la réorganisation des services déconcentrés de l’État. En effet, alors que le projet était déjà lancé, la réforme générale des politiques publiques (RGPP) s'est traduite par une réorganisation dans lesdits services déconcentrés. Hormis la Justice, la Défense et l’Éducation nationale, qui conserveront leurs services propres, les tâches comptables des autres ministères seront regroupées au sein de services régionaux.

Mais les modalités de ce regroupement restent bien floues, comme en témoignent plusieurs sources directement impliquées sur le projet, à des niveaux très divers. Sous couvert d'anonymat, l'une d'elles remarque : "avec cette réforme, le préfet n'est plus l'ordonnateur central pour un certain nombre de tâches. D'autre part, les départements ne sont pas tous alignés sur les mêmes processus. Bref, sur le plan organisationnel, l'environnement n'est pas stabilisé". Une lacune de taille dans la mise en place d'un système comme SAP, où la rigueur et l'alignement des processus constituent des facteurs bien identifiés de réussite. Même si l'un des acteurs directement en prise avec le projet explique que l'organisation n'a pas besoin d'être alignée à 100 % sur la cible pour le gros déploiement de la fin d'année (11 000 utilisateurs quand même), des incertitudes doivent encore être levées à ce niveau.

Seconde cible : moins pour le même prix ?

Second motif d'inquiétude de la Milolf : les fonctionnalités. Les critiques s'articulent selon deux axes. D'abord, les ministères craignent que le progiciel ne fournisse pas le même niveau de fonctionnalités que les applications qu'il est censé remplacer. "Plusieurs ministères ont indiqué à la Mission qu’ils avaient subordonné l’abandon d’applications ministérielles à la « condition de non-régression » en termes fonctionnels par rapport à la situation actuelle", indique le rapport qui fait notamment état des questionnements de l'Intérieur sur deux de ses principaux applicatifs (Gibus et Gesfi). La mise en œuvre de Chorus-RE, le module de gestion immobilière, avec ses fonctions a minima ne sont pas là pour rassurer. "Les besoins en matière de gestion immobilière n’ont pas été recensés avec suffisamment de précision, certains ministères – sinon la totalité – n’ayant pas été consultés sur ce point", s'énerve la Milolf, qui écorne au passage la gestion de projet de l'AIFE.

Autrement dit, si Chorus ne fait pas au moins aussi bien que les 89 applications qu'il est censé remplacer (totalement ou partiellement), les ministères menacent de conserver leurs systèmes en l'état. Avec les coûts qui en résulteront, plombant d'autant le retour sur investissement que doit amener un projet qui dépasse le milliard d'euros (voir tableau ci-dessus). Pour une de nos sources, l'intérêt est évidemment de greffer petit à petit les applications périphériques au cœur comptable SAP. Et de citer l'exemple de la gestion des stocks. "Mais ce sujet n'a pas été abordé d'emblée car il est trop conflictuel ; rappelons que l'AIFE n'est pas responsable des applications ministérielles". Pour un autre interlocuteur, cette exigence des ministères semble tout bonnement ubuesque : "une clause de non-régression, mais pour qui ? Rappelons que, pour la Cour des comptes, les systèmes actuels ne sont pas satisfaisants. C'est un vrai problème au niveau de l'Etat dans son ensemble".

Plus gênant à court terme, le chantier de reprise des données, permettant de basculer l'existant dans Chorus lors de "l'extinction" des applications ministérielles, semble avoir été mal préparé. "L'outil de bascule est un peu trop générique. Le sujet s'annonce très chaud notamment à la Défense, où les volumes sont considérables, mais aussi à l'Education nationale", remarque une source. Un point sur lesquelles convergent tous les spécialistes que nous avons interrogés, même si pour l'un d'entre eux, la bascule ne constitue pas réellement un point de blocage. Avec un basculement de l'Education nationale sans trop de sueur froide dans le courant de l'été (3 500 utilisateurs). L'outil de bascule devrait être amélioré pour la v4 de Chorus, attendue en fin d'année. En attendant, certaines opérations de reprise de données devront être tout de même effectuées à la main.

Troisième cible : des calculs de ROI "fragiles"

Sur la base de ces éléments, la Milolf a tôt fait de sortir sa calculette et de s'interroger sur le coût total du projet. En effet, chaque application que Chorus ne remplacera pas entraîne un coût qui, certes, ne plombe pas directement le budget du projet, mais met à mal les hypothèses de retour sur investissement avancées par les promoteurs de Chorus. "Les contraintes budgétaires au niveau de l’AIFE font craindre des reports de charges sur les ministères", résume le rapport. En gros, ce que l'AIFE se refuserait à dépenser pour tenir ses objectifs budgétaires viendrait grever la cassette des ministères. Exemple extrait du rapport : "Certains ministères ont émis des inquiétudes sur la mise en place effective d’interfaces entre Chorus et les applications ministérielles, pour éviter les doubles saisies et gérer de manière synchrone les différents référentiels". Et qui dit double saisie, dit impossibilité de réduire les effectifs comptables de l'Etat, une des cibles premières de Chorus. "La Mission a eu la surprise de constater que les ministères auditionnés ont tous indiqué que le déploiement de Chorus n’entraînerait pas de réduction d’effectifs au-delà de ce qui a été expressément décidé dans le cadre de la RGPP", ajoute le rapport, citant la Justice qui prévoit la suppression de... 2 postes. Et la Milolf de tancer l'AIFE pour son manque de transparence, notamment sur la disponibilité des interfaces entre les applications ministérielles appelées à subsister et Chorus.

Or, sans optimisation des back office comptables, même en remplaçant 80 applications ministérielles, l'Etat laissera sur la table 400 millions d'euros de plus qu'actuellement en 10 ans (voir graphique ci-dessous). La rentabilité de Chorus tient donc tout entière dans les réductions d'effectifs des services comptables. Dans son scénario le plus optimiste, l'Inspection générale des Finances estimait en 2006 que Chorus permettrait une réduction de 8 000 emplois environ. Des hypothèses que, avec un art consommé de l'understatement, la Milolf juge aujourd'hui "fragiles".

Bilan : "too big to fail"

Pour les acteurs en prise directe avec le projet, les points soulevés par la Milolf constituent toutefois presque des débats d'arrière-garde. "Ces interrogations sur le ROI de Chorus relèvent du jeu de dupe", s'amuse une source. "Pour faire des économies, il faut que les modules amont soient interfacés avec le cœur comptable. Or, c'est une décision purement politique". Pour nos interlocuteurs, il est de toute façon trop tard pour faire marche arrière. Il faut désormais déployer, sur une base unanimement jugée saine. "Le potentiel de la solution est supérieur à ce qui est exploitée aujourd'hui. Mais l'AIFE a intérêt à occulter ce point pour l'instant, afin de ménager des améliorations ultérieures", juge une source. "Une fois que les ministères seront rassurés sur le cœur comptable, ils vont tuer peu à peu leurs anciennes applications. Ca commencera dès la v4 de Chorus (fin 2009, ndlr) et ca va s'accélérer avec la v6 (fin 2010, ndlr), où Chorus deviendra l'application maître pour la gestion comptable de l'Etat", explique un autre acteur.

Bref les risques se sont déplacés de la construction de la solution - qui semble désormais bien maîtrisée - aux enjeux du déploiement (bascule, tests, conduite du changement). Et il est désormais trop tard pour faire machine arrière. D'où un léger sentiment de dépit qui s'exprime dans le rapport de la Milolf. Qui écrit ce jugement sévère, mais en même temps signe d'impuissance : "au vu des nombreuses promesses non tenues et des déboires enregistrés depuis le début de Chorus, la Mission ne cache pas son scepticisme sur la fiabilité des engagements pris et des hypothèses formulées. Les responsables de Chorus devront convaincre par des actes et des résultats, plutôt que par des affirmations non confirmées par la réalité au fil du temps". Pour une de nos sources, "on verra les bénéfices de Chorus dans 10 ans". Et non en 2011 ou 2012, comme l'envisagent les hypothèses de ROI les plus optimistes.